Для чого потрібна адміністративна реформа ?

Україні уже 17 років. За цей час ми пережили поступовий перехід від однопартійної комуністично-радянської моделі влади до нібито демократичної багатопартійної політичної системи, побудованої за принципом розподілу влад.

Насправді ситуація виглядає дещо іншою, ніж здається на перший погляд.

Перше: на жаль радянська модель влади остаточно не була демонтованою. На її основу було прищеплено елементи демократичної системи, що зрештою породило досить не ефективний та не життєздатній гібрид.

У нас так і не було створено справжнього законодавчого органу - парламенту. Верховна Рада України, починаючи із назви, продовжує спроби залишатись саме "верховною" тобто вищою над усіма іншими гілками влади та державними органами, а Голова Верховної Ради ніяк не хоче бути нормальним спікером парламенту, а намагається стати чи не першою особою в державі. Все це призводить до перманентного конфлікту між Радою та Президентом, Радою та Урядом.

Друге: Конституція України в редакції 1996 року не була ідеальною, оскільки її підготовка та прийняття не дали змоги мати чіткий, системний та функціональний документ, зорієнтований на демократичну перспективу. Проте, виходячи із нашого пострадянського минулого, де система державного управління тяжіла єдиного центру прийняття рішень, яким в СРСР був ЦК, в Україні ним став Президент, ця модель більш -менш успішно працювала до 2004 року. Внесення змін до Конституції України 08.12.2004 року та запровадження принципу партійного квотного представництва в усіх державних органах та впровадження партійних виборчих систем на національному та місцевому рівнях призвели до остаточного розбалансування політичної системи держави, як на національному так і на місцевому рівнях. Спроба створити в політичній системі декілька владних центрів призвела до появи декількох нових конфліктних зон.

До традиційної лінії конфлікту Рада - Президент, додались нові: Президент - Уряд, Уряд - МДА, місцева рада - МДА, міська рада - міський голова, міжпартійні чвари, які були характерними виключно для Верховної Ради України перенеслись не тільки у практично усі місцеві ради, вони зруйнували діяльність таких незалежних органів, як Вища Рада юстиції, Конституційний Суд України, незалежні регулятори - НКРЄ, НКРЗ.

Третє:  Багатопартійність, про яку мріяли в кінці 80-тих, не стала фактором демократизму, оскільки більшість провідних на сьогодні партій, стали новими КПСС з абсолютною підпорядкованністю вождю, централізованими за структурою, базованими на принципі "демократичного централізму". Всіх їх стала ріднити ще одна властивість - фінансування виключно великим бізнесом. Фактично від однопартійності КПСС ми перейшли до багатопартійної однопартійності великого бізнесу.

Четверте: наявність у нинішній політичній системі умов для постійного стимулювання отримати тому чи іншому  великому бізнесу вплив на всю державу за результатами виборів призвело до того, що державна влада, в першу чергу виконавча перестала бути стабільною та організаційно прогнозованою. Заміна міністра неминуче веде не тільки до заміни заступників міністра, але зачіпає керівництво середньої ланки міністерства у Києві та керівництва територіальних підрозділів в областях. Те ж саме стосується голів обласних та районних державних адміністрацій.

Фактично відбулась політизація посад, які в принципі не можуть бути політичними і такими, що перманентно змінюються. Така ситуація розмиває устої державної служби , порушує принципи стабільності та тяглості кар"єрної державної служби знижує професійність та фаховість держслужбовців.

П"яте: реформа місцевого самоврядування, а головне утворення реально спроможних для місцевого самоврядування громад так і не відбулась, що призвело до спроб новообраних районних та обласних рад стати "керівниками" для сільських, селищних та міських рад. Відсутність у цих рад реальної компетенції та виконавчих органів при наявності владних прагнень призвело до появи незаконних рішень, а відтак прагнення держави відновити свою владу в територіях через спробу посилення централізації.

Шосте: адміністративна реформа, яка була започаткована в 1998 році та адміністративно-територіальна реформа, яку намагались розпочати в 2005 році так і не були проведені і ситуація з управлінням в державі не поліпшилась, про що уже було сказано вище.

Отже станом на кінець 2007 року Україна залишилась на узбіччі європейських інтеграційних процесів, на відміну від держав Прибалтики, Польщі, та й навіть таких досить небагатих держав, як Румунія чи Болгарія, які уже сьогодні мають доступ до багатоміль"ярдних, співмірних з бюджетами цих країн фондам Євросоюзу на розвиток інфраструктури та вирівнювання диспропорцій між власними регіонами.

Не ефективна система управління в державі впливає на усі показники життя українського громадянина - Україна відстала від своїх сусідів не тільки по виробництву ВВП на душу населення, а й по показникам якості життя - індексом людського розвитку.

Отже можливості покращення якості життя українських громадян у нинішній політичній системі держави вичерпані повністю, тому питання адміністративної реформи в Україні сьогодні є питанням життя...

Що робити?

Звичайно широка адміністративна реформа, яка потрібна Україні має зачепити не тільки органи влади національного рівня, а й систему органів регіонального та місцевого рівня.

Тому ми спробуємо зупинитись саме на цій проблемі - як провести адміністративну реформу поза Києвом.

Основа основ - громада.

Уже багато років, починаючи з грудня 1990 року в Україні існує розуміння, що базовим елементом адміністративно-територіального устрою держави та територіальною основою найбільш демократичної та відповідальної частини публічної влади має стати громада. У першому законі про місцеве та регіональне самоврядування, який мав у собі поєднання радянської основи та прагнення до місцевої автономності село, селище, місто було визначено базовим рівнем місцевого самоврядування.

Практика показала, що реально сьогодні таким базовим рівнем стали лише міста обласного значення та частина міст районного значення. Абсолютна більшість сіл та селищ, формально називаючись такими ж територіальними громадами, як і міста не спроможні виконувати повноваження місцевого самоврядування. При цьому ця неспроможність є об"єктивною.

Для прикладу усі сільські ради Дунаєвецького району Хмельницької області є глибоко дотаційними. Власні надходження у цих сільрадах складають від 5 до 30% бюджету. В деяких сільрадах, взагалі крім сільради не має жодної бюджетної установи. Подібна ситуація і в інших областях.

Оскільки закон про місцеве самоврядування в Україні має універсальні норми щодо повноважень органів місцевого самоврядування територіальних громад, а значна кількість територіальних громад їх реалізувати в принципі не може, це призводить до необхідності виконання цих повноважень органами виконавчої влади, а відтак з"являється проблема з дублюванням повноважень місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій адже навіть у спроможних громадах, значна частина повноважень, які виконують виконкоми рад цих громад є повноваженнями делегованими.

Розвести повноваження між органами місцевого самоврядування територіальних громад, органами виконавчої влади виконавчої влади та органами місцевого самоврядування району і області без вирівнювання спроможності територіальних громад, а відтак без територіальної реформи не можливо.

Хто думає, що можна позбавитись місцевих державних адміністрацій і не отримати взамін диктату районних чи обласних рад, без визначення територіальної основи громади, як базової одиниці адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування, відверто лукавить.

Що робити з районами?

Подібна ситуація із районами. Чи потрібна Україні така кількість районів, як сьогодні? І чи потрібні райони взагалі?

Сьогодні ми маємо практично у кожній області кілька районів, які в принципі не мають фінансової основи для свого існування. Там практично не має підприємств, мінімальна бюджетна сфера. Навіть призначення голови районної державної адміністрації у такому районі виявляється проблемним, оскільки найдосвідченішою та найосвіченішою людиною в такому районі є директор школи чи головний лікар райлікарні. Райони у 25-30 тисяч населення для багатьох українських областей скоріше правило, а не виняток. Виникає запитання, чи потрібен буде такий район в умовах, коли ці послуги, які сьогодні там надаються, наприклад у райлікарні, будуть надаватись у громаді?

Без сумніву , наступним етапом, після створення спроможних громад, має бути переглянуто районний поділ областей. Хочеться сказати, що для України, зміни районного рівня не є новинкою. За роки СРСР такі зміни відбувались дуже часто. Наприклад візьмемо Хмельницьку область. Починаючи з 1920 року її територію та внутрішнє облаштування змінювали неодноразово: 1921 , 1923, 1924, 1925(двічі), 1927, 1928, 1929, 1930, 1931, 1932,  1934, 1935, 1937, 1938, 1939, 1941, 1957, 1959, 1965 роках.

Укрупнення районів, після становлення спроможних громад сприятиме серйозній децентралізації влади, оскільки значна кількість нині делегованих органам місцевого самоврядування повноважень стануть їх власними повноваженнями, що зменшить рівень втручання держави у діяльність місцевого самоврядування, а районні ради, досить великих та економічно спроможних районів перестануть конфліктувати з районними державними адміністраціями, оскільки матимуть свої, чітко визначені повноваження, відповідні ресурси під ці повноваження. Зрозуміло, що перелік цих повноважень буде досить невеликим. Органи місцевого самоврядування району мають стати механізмом погодження інтересів громад в межах району, пов"язаних із конкретними послугами населенню.

Побоювання, які сьогодні висловлюються, щодо укрупнення районів штибу, що тепер за довідкою прийдеться їхати не за 30 км, а за 50, не витримують жодної критики, адже якщо припускати, що адміністративна та територіальна реформа здійснюватиметься без зменшення різноманітних бюрократичних перепон, довідок та дозволів, то навіщо робити таку реформу?

Оптимізація адміністративно-територіального устрою, запровадження при цьому елементів електронного урядування, для якого в Україні навіть є певна законодавча база, має суттєво зменшити бюджетні видатки на управління, оптимізувати його, значно поліпшити якість адміністративних та інших послуг, що надаються органами публічної влади та створить нові точки економічного зростання поза межами великих міст, що сприятиме збереженню історичного розселення людей у сільській місцевості.

Самостійність та відповідальність

Без сумніву, широка адміністративна реформа, яка включає і реформу територіального устрою має посилити інституційні, адміністративні та фінансові можливості місцевого самоврядування.

Проте посилення таких можливостей не може відбутись без посилення відповідальності місцевого самоврядування за свої дії, як перед громадою так і перед державою.

На жаль за останніх півтора роки ми отримали дуже негативну практику, коли ради, особливо цим грішать обласні та почасти районні та міські ради, ухвалюють рішення за межами своєї компетенції. Особливо цікавими тут є рішення Харківської обласної ради, адже тут не тільки йде мова про мову, але й про забезпечення суверенітету та позаблокового нейтрального статусу України на території Харківської області(саме таке рішення ухвалила облрада 03.06.07 року). Миколаївська міська рада спромоглася проголосити місто Миколаїв територією вільною від НАТО, а Закарпатська обласна рада встановила нову національність.

Тому на кінець настав час реалізувати частину 2 статті 144 Конституції України про зупинення рішень органів місцевого самоврядування, які не відповідають Конституції та законам України. Це буде відповідальність перед державою.

Потрібно також встановити захист громади від свого вибору, ради чи голови, які своєю діяльністю можуть привести до повного банкрутства громади. Тому на часі ухвалення закону "Про місцевий референдум", який встановить порядок дострокового припинення повноважень ради та голови самою громадою. Звичайно, аби це не стало інструментом постійного тиску на обрані органи місцевого самоврядування, слід переглянути і саму виборчу систему.

Не може міський голова бути захищеним перед партійно-структурованою радою, якщо він обраний відносною більшістю голосів. У такому випадку, якщо міський голова був обраний 11 чи 30% виборців, що взяли участь у голосування, завжди може з"витись елемент випадковості обрання та бажання через рік-два після виборів простим голосуванням депутатів чи місцевим референдумом відправити його з цієї посади. При збереженні способу обрання голови громади прямими виборами необхідно буде повернутись до мажоритарної системи абсолютної більшості голосів.

За останній рік, принаймі станом на 01.09.2007 року уже припинено повноваження понад 80 сільських, селищних міських голів і ситуація тут не покращується.

Потрібна серйозна деполітизація місцевих рад. Місцева політика суттєво відрізняється від політики державної. В парламенті можна дебатувати щодо НАТО чи ВТО, у місцевій раді слід займатись питаннями місцевого значення. Тому слід без жалю відмовитись від пропорційної виборчої системи із закритими списками.

Державний контроль над рішеннями органів місцевого самоврядування мають здійснювати державні органи, такими органами в Україні мають стати голови місцевих державних адміністрацій. Саме голови, а не місцеві державні адміністрації. Сьогодні на жаль Конституція України оперує поняттям - місцева державна адміністрація, але ж це не колегіальний орган!

Надаючи головам місцевих державних адміністрацій повноваження контролю рішень органів місцевого самоврядування ми повинні потурбуватись про аполітичність такого контролю, а відтак аполітичність голів місцевих державних адміністрацій.

На моє переконання голови місцевих державних адміністрацій не повинні залежати від обрання парламенту, Президента чи призначення Прем"єра, це мають бути високоосвічені професійні державні службовці високого рівня. Саме у такому випадку ми підійдемо до ефективної системи організації влади, коли місцеве самоврядування буде займатись абсолютною більшістю проблем місцевого значення і матиме для цього необхідні ресурси, а місцеві державні адміністрації будуть реально здійснювати виконавчу владу, тобто вирішувати державні питання, і здійснювати контрольні функції відносно рішень органів місцевого самоврядування на предмет законності.

Проблема виконання адміністраціями делегованих радами повноважень має зникнути , як примара, що надто довго була місцем роздору між радами та МДА.

Як цього досягти?

Аби справжня, не бутафорська адміністративна реформа була успішно проведена вона має бути ретельно підготовлена і підкріплена реформами у дотичних сферах, зокрема реформою податковою та бюджетною.

Спроба розпочати реформу у 2005 році була приречена на провал, оскільки в структурі Уряду не було міністерства, яке б цим займалось, не було переконання Прем"єра у необхідності такої реформи, замість реальної підготовки усіх необхідних для реформи проектів законодавчих актів та нормативних актів Уряду розпочалась публічна дискусія навколо принципів реформи , що у перевиборний період дало змогу спекулювати на недопущення проведення реформи противниками тодішнього Уряду з боку Партії регіонів, комуністів та соціалістів.

Сьогодні ситуація дещо інша.

По-перше - 1 березня 2007 року Постановою № 323 Кабінету Міністрів(сформованого противниками реформи у 2205 році) було створено Міністерство регіонального розвитку та будівництва. В структурі цього міністерства утворено  департамент забезпечення реформування органів  місцевого самоврядування та територій. Уже із назви департаменту стає зрозумілим, що міністерство має займатись проблемою адміністративної реформи та реформи територіального устрою.

По-друге, оскільки тепер і Партія регіонів зрозуміла необхідність адміністративної реформи і нова коаліція планує займатись реформою, принаймі так записано було у проекті коаліційної угоди між БЮТ та НУНС.

По-третє, здається присутнє розуміння, що якщо не можна зробити один великий крок, через необхідність внесення конституційних змін, слід зробити декілька не великих кроків, які зможуть максимально наблизити нас до кроку великого.

Президент України Віктор Ющенко запропонував зробити перший крок негайно: ухвалити нову редакцію закону про Кабінет Міністрів України, та внести зміни до законів про місцеве самоврядування в Україні та про місцеві державні адміністрації.

Ухвалення цих законів означатиме початок нового етапу адміністративної реформи, адже ці закони мають вирішити першу нагальну на сьогодні проблему - зменшити рівень конфліктності у системі влади в Україні, як на національному, так і на місцевому рівнях та почати перехід до професіоналізації та деполітизації місцевих державних адміністрацій та надання їм справді тих повноважень, які передбачені нинішньою Конституцією України, повноважень фактично українського варіанту префекта.

Зміни, що запропоновані до закону про місцеве самоврядування передбачають посилення ролі громади у впливі на органи місцевого самоврядування, створюють умови для доступу громадян до прийнятих органами місцевого самоврядування рішень та частково регулюють питання балансу взаємовідносин рада - сільський, селищний, міський голова.

За цим першим етапом заплановані ще цілий ряд ініціатив, зокрема законодавчого вирішення проблеми місцевих референдумів, посилення ролі асоціацій місцевого самоврядування, особливо у бюджетному процесі, встановлення чіткої системи влади у місті Києві відповідно до вимог Конституції України на принципах, про які мова йшла вище.

Протягом 2008 року на мій погляд має бути закінчено підготовку до проведення реформи територіального устрою України: від базових законів до нових карт територій. Для цього в Україні є достатній власний потенціал.

Єдине, що не може не турбувати, це можливі спроби знову зупинити реформу на підставі не можливості її проведення через нові вибори, які чекають Україну. Але щоразу відтерміновуючи реформу, ми продовжуємо стагнацію не ефективної системи влади та позбавляємо наших громадян від покращення життя уже сьогодні.